Analysen

Staatsreform – ein Déjà-vu

Von Günther Schefbeck

Die Effizienzsemantik als argumentativer Rahmen für Staatsreformprojekte ist zum Standard geworden und der „schlanke Staat“ zur gängigen Metapher. Als Kernproblem wird seit Jahrzehnten die in der Bundesverfassung festgelegte Kompetenzverteilung zwischen Bund und Ländern erkannt, deren Reform auch im Regierungsprogramm für die noch laufende Gesetzgebungsperiode steht. Seit dem „Perchtoldsdorfer Paktum“ von 1992, in dem sich Bund und Länder grundsätzlich auf eine Modernisierung der Kompetenzverteilung geeinigt hatten, sind alle Umsetzungsprojekte freilich gescheitert. Seither steht die „Bundesstaatsreform“ durchgängig im Mittelpunkt des politischen Diskurses über Staatsreform im Allgemeinen.

„Verfassungsfragen sind ursprünglich nicht Rechtsfragen, sondern Machtfragen“, lehrt Ferdinand Lassalle, „…geschriebene Verfassungen sind nur dann von Dauer, wenn sie der genaue Ausdruck der wirklichen in der Gesellschaft bestehenden Machtverhältnisse sind.“ Staats- bzw. Verfassungsreform würde somit das Ziel verfolgen, die geschriebene Verfassung, wenn durch gesellschaftliche Veränderungen erforderlich geworden, diesen gleichsam nachzuführen, die Verfassung des Staates zur Vermeidung kognitiver Dissonanzen den gesellschaftlichen Kräfteverhältnissen anzupassen.

Fokussiert demgegenüber nicht manche Sicht der Staatsreform zu sehr auf den Apparat, auf das soziale Gefüge „Staat“, in welchem Landeshauptleute kraft ihres innerparteilichen Gewichts direkten Einfluss auf die gesamtstaatliche Willensbildung nehmen können – und zwar ohne sich des institutionell dafür vorgesehenen Bundesrates bedienen zu müssen, mit dem sie eine Staatsreform aber jedenfalls blockieren können? Blendet die mit diesen manifesten Machtverhältnissen verknüpfte Fokussierung des Staatsreformdiskurses in Österreich auf die Diskussion über die Bundesstaatsreform nicht gesellschaftliche Veränderungen aus, die in einer Staatsreform ebenso zu berücksichtigen wären – im Interesse langfristiger Vermeidung einer Desintegration der staatlichen Ordnung?

Verfassung und „Realverfassung“

 „Österreich ist eine demokratische Republik. Ihr Recht geht vom Volk aus.“ So weit Art. 1 des Bundes-Verfassungsgesetzes in der präzisen Formulierung von Hans Kelsen, der damit die Gewaltsemantik des Staates durch eine Rechtssemantik ersetzt sehen wollte. „Ihr Recht geht vom Volk aus. Wann kehrt es wieder zu ihm zurück?“ So der verfassungsrechtliche Kalauer, der auf die empfundene Diskrepanz zwischen der formalen Legitimation der staatlichen Rechtsetzung durch die Mechanismen der repräsentativen Demokratie und dem zivilgesellschaftlichen politischen Diskurs Bezug nimmt.

Der „rot-grüne“ Journalist Günther Nenning hat, einige Jahre vor seinem Hinauswurf aus der SPÖ, die österreichische Nachkriegs-„Realverfassung“ in drei Artikeln zusammengefasst:

  • „Art. 1) Die Roten garantieren den Schwarzen, das bürgerlich-kapitalistische System bleibt in seinen Grundzügen irgendwie bestehen.
  • Art. 2) Die Schwarzen garantieren den Roten jedes Jahr ein paar Lohnprozente und jedes zweite ein paar neue Sozialparagraphen.
  • Art. 3) Schuldenmachen ist besser als Zusperren.“

Auch diese „Realverfassung“ war unter der Wirkung geringer werdender verteilbarer Überschüsse sowie europäischer Vorgaben, die das Schuldenmachen ein wenig erschwert haben, zu revidieren. Aber das darin ausgedrückte Grundkonzept eines von der Zivilgesellschaft abgehobenen institutionalisierten Machtkartells wirkt nicht minder aktuell als vor über dreißig Jahren, nur angesichts der Entwicklung des Wahlverhaltens weniger legitimiert.

Zivilgesellschaftliche Partizipation

Die wachsende Wählervolatilität, die Erosion der einstigen „Großparteien in Wähler- und Mitgliederzahlen, die Formierung neuer politischer Parteien, wenn auch zum Teil nur ephemerer Natur, abnehmende Wahlbeteiligung – all das kann als Ausdruck wachsender Unzufriedenheit der Bürger mit dem politischen System interpretiert werden. Eine noch deutlichere Sprache spricht die Demoskopie: Der jährliche OGM-Demokratiebefund etwa wies im September 2016 einen Tiefststand des Vertrauens in die Politik aus: 31 Prozent der Befragten besaßen solches Vertrauen „gar nicht“, 51 Prozent „weniger“, 14 Prozent „eher“ und nur 4 Prozent „sehr“. (n=500; Konfidenzintervall +/- 4,5 %)

Sollte eine Re-Integration der Bürgerinnen und Bürger in das politische System angesichts dieser empirischen Werte nicht zu den vornehmlichen Aufgaben einer Staatsreform zählen? Re-Integration durch die Möglichkeit zur Partizipation! Durch verbesserte Transparenz des Prozesses der staatlichen Willensbildung auf allen Ebenen! Und dadurch die Chance der aktiven Teilhabe an den Meinungsbildungsprozessen, in welche die staatliche Willensbildung eingebettet ist, oder unter festzulegenden Voraussetzungen sogar an der Willensbildung selbst!

Nur wenige Vorhaben wurden verwirklicht

Der „Österreich-Konvent“, das bisher ambitionierteste Unternehmen einer Staatsreform in Österreich, basierend freilich auf einem die manifesten Machtverhältnisse widerspiegelnden organisatorischen Konzept, hat sich auch mit Instrumenten der Partizipation befasst. Von den damals, in den Jahren 2003-2005, diskutierten Ideen sind nur wenige verwirklicht worden, insbesondere die Einführung der Briefwahl (schon nicht mehr jene der elektronischen Stimmabgabe) und die Herabsetzung des aktiven Wahlalters auf 16 Jahre. Anspruchsvollere Vorhaben wie die verfassungsrechtliche Verankerung des vorparlamentarischen Begutachtungsverfahrens als eines Instruments zivilgesellschaftlicher Beteiligung am Gesetzgebungsprozess mit vierwöchiger Mindestbegutachtungsfrist oder die verschiedenen Konzepte zur Stärkung von Instrumenten der direkten Demokratie sind unverwirklicht geblieben.

Revolutionär waren diese Vorschläge nicht. Die meisten zählen seit Jahren oder Jahrzehnten zum Inventar des verfassungspolitischen Diskurses, wie etwa das Konzept, ab einer bestimmten Unterstützungsschwelle eine obligatorische Volksabstimmung über den Gegenstand eines Volksbegehrens vorzusehen, wenn ihm der Bundesgesetzgeber nicht Rechnung trägt. Als Dokumentation dieses Inventars leisten die Materialien des „Österreich-Konvents“ aber gute Dienste. Ein zeitgemäßer Diskurs über Partizipation hätte freilich auch auf jüngere Konzepte partizipativer Demokratie, wie etwa „delegative democracy“ oder „liquid democracy“, die sich als „dritter Weg“ zwischen repräsentativer und plebiszitärer Demokratie verstehen, zumindest Bedacht zu nehmen.

Vor allem aber bedürfte ein zeitgemäßer Diskurs über eine umfassende Staatsreform auch selbst prozedural einer Einbettung in partizipative Strukturen: Weder das „Amtskalendermodell“ des Konvents noch das Modell der kleinen, mit hochrangigen Politikern und hochqualifizierten Experten besetzten Arbeitsgruppe wird ohne Rückkoppelung an einen breiten zivilgesellschaftlichen Diskurs einen Durchbruch zu einer Staatsreform erzielen können, die über Maßnahmen wie die Vereinheitlichung des Jugendschutzes oder die Beschleunigung von Anlagengenehmigungsverfahren hinausgeht.


Dr. Günther Schefbeck ist Leiter der Stabsstelle „Parlamentarismusforschung“ der Parlamentsdirektion.

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